Минэкономразвития в роли третьего. Не лишнего…
В Россию приходит мировая практика оценки регулирующего воздействия (ОРВ) правовых актов. Идет очень неторопливо, так что в нашей стране сделано буквально несколько первых шагов. За рубежом первый опыт регулирующего воздействия был приобретен еще в 60-х годах прошлого века, с тех пор эта тенденция развивалась, вовлекая все новые страны. За последние двадцать лет оценка регулирующего воздействия выделилась из других аналитических инструментов, сопровождающих формирование государственной политики, в самостоятельную процедуру, связанную с процессом разработки, обоснования и принятия нормативных правовых актов. До нас эта волна докатилась в 2000-х, и интерес к ОРВ огромный. В первую очередь, со стороны бизнес-сообщества, потому что непрофессионализм «законотворцев» больнее всего бьет по среднему классу, по предпринимателям. Ведь, как считают в Минэкономразвития РФ, практически половина актов, которые федеральные органы исполнительной власти подготавливают для внесения в правительство, содержит избыточное регулирование.
Организационно внедрение системы оценки регулирующего воздействия расположено внутри проводимой административной реформы, однако потребовало введения в систему принятия решений независимого третьего лица, наделенного функцией оценки того, насколько обоснованными являются предложения федеральных органов исполнительной власти, влекущие дополнительные расходы для субъектов предпринимательской и иной деятельности. Этим «третьим лицом » стало Минэкономразвития РФ.
В настоящее время институт ОРВ в России действует, можно сказать, в тестовом режиме. Апробация механизмов оценки регулирующего воздействия проводится на площадке Минэкономразвития России, где создан целый Департамент ОРВ. Экспертные полномочия Минэкономразвития РФ позволяют выявлять в проектах нормативных правовых актов, разработанных федеральными ведомствами, положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. А, самое главное - не только выявлять, но и представлять проекты нормативно-правовых актов на доработку. Жаль только, у Минэкономразвития отсутствует право «вето» на представление нормативных актов, получивших отрицательную экспертную оценку. В этом случае представляется целесообразным прямо предусмотреть полномочие Минюста России возвращать федеральным органам исполнительной власти без государственной регистрации ведомственные нормативные правовые акты в случаях, когда они направлены на государственную регистрацию в Минюст России без соблюдения требований о проведении оценки регулирующего воздействия проектов таких актов.
Пока полномочия Минэкономразвития России по проведению ОРВ в обязательном порядке распространяются на проекты актов в области государственного контроля, установления обязательных требований к продукции, безопасности процессов производства, оценки соответствия. По мнению министра Э.С. Набиуллиной, подобные аналитические инструменты, будучи распространенными сразу на все сферы правотворчества, быстро потеряют свое значение. Тем не менее, для бизнеса важно распространить ОРВ и на другие сферы, в частности, в отношении проектов актов, связанных с налоговой, таможенной политикой, новеллами гражданского законодательства. С формированием Таможенного Союза значительное число обязательных и чувствительных для предпринимательского сообщества требований включаются в проекты технических регламентов ТС. В связи с этим предусмотрена необходимость направления разработчиками проектов технических регламентов Таможенного союза с российской стороны в Министерство экономического развития Российской Федерации для оценки регулирующего воздействия. Кроме того, процедура ОРВ должна быть максимально публичной и прозрачной с широким привлечением для консультаций представителей бизнеса, общественности и экспертного сообщества.
Беспокоит то, что на такую необходимую работу недостаточно ресурса Минэкономразвития. Во-первых, потому, что огромное количество принимаемых нормативных актов не может быть стопроцентно охвачено несколькими десятками специалистов. Во-вторых, эти специалисты могут оказаться недостаточно подготовленными в тех областях, по которым проводится ОРВ, ведь невозможно быть профессионалом во всём сразу. А привлечение специалистов во всех областях сразу раздует чиновничий аппарат. Далее, процесс ОРВ необходим по уже действующим актам, ретроспективно. Это тоже требует определенного ресурса. Тем более, по оценкам Минэкономразвития России, на проведение ОРВ в отношении одного акта требуется, в среднем, 25 дней… Некоторым образом удручает по-российски затягивающийся процесс внедрения ОРВ. К примеру, Минэкономразвития в плане мероприятий, направленных на дальнейшее развитие института оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации, еще на 3 квартал 2011 предусмотрел выработку предложений о нормативном закреплении обязательного проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Таможенного союза и ЕврАзЭС, устанавливающих требования к осуществлению предпринимательской деятельности, производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг на стадии их разработки и/или внутригосударственного согласования российской стороной. То ли предложения не выработались, то ли ОРВ не состоялось. В результате бизнес-сообщество ВЭД порой имеет дело с законодательными актами, имеющими двойное толкование, проблемы в правоприменении и вынуждено продолжать работать в сложившейся системе. В этом случае регулирующее воздействие явно запоздало и гомеопатическими средствами уже не помочь. Необходимы полная экспертиза уже состоявшегося пакета законов ТС и ЕврАзЭС и хирургическое вмешательство законодателей.
Выходом из замкнутого круга становится публичность деятельности Минэкономразвития, размещение в сети Интернет информации о проводимых мероприятиях, создание Консультативного совета с представителями бизнеса. В этой связи качество ОРВ напрямую зависит от активности предпринимательского сообщества. При этом, понимая все трудности, нужно точечно, выборочно определять болевые точки и вносить соответствующие предложения. Очень своевременна мысль о том, что можно делегировать полномочия по проведению ОРВ по вертикали, создание подобного инструмента в субъектах Российской Федерации. Только тогда государство в целом, и субъекты его, в частности, принимая решения, будет тщательно взвешивать, к каким расходам бизнеса, потребителей они приведут, будет сопоставлять издержки с возможными положительными эффектами, прорабатывать альтернативные варианты достижения общественно значимых целей. В этом наши цели сходятся. В результате мы вместе повысим инвестиционную привлекательность экономики страны, снизим избыточные административные барьеры, а власть получит новый кредит доверия бизнес-сообщества к принимаемым решениям.